以法律約束政府總支出
作者：周其仁(北大博雅資深教授)
日期：2005年8月31日
取之於民的財力難以自動用之於民，因此對政府開支行爲的審計和監管就不可少。但是，審計和監管本身也要耗費公共資源。這就遇到了一個悖論：以增加審計和監管費用來減少政府開支的浪費、揮霍和貪污，真的就可以增加用之於民的財力嗎?
答案是否定的。道理淺顯不過——增加對政府開支的監管，固然可收到減少財力浪費的效果，但監管費用不能給人民帶來直接利益，也是一種損耗。這裏一共有三個量：被濫用的財政開支總量、審計和監管費用的增量以及因加強監管而減少被濫用財力的增量。假定濫用總量爲10億元人民幣，加2億元審計和監管開支可減少3億元濫用，再增加2億元監管開支又減少2.5億元浪費，最後增加2 500萬元費用、節省2 500萬元損失——事情就平了。問，此案未用於民的總量幾何?答案是正好10億元。
推論也清楚：若不引進其他限制條件，用之於民的財力並不會因爲強化對政府開支的審計和監管而增加。這條推論的基礎是經濟學裏大有名堂的“租值耗散”定律，不會錯。那麼，這所謂的“其他限制條件”，究竟是什麼?
一定是那些能夠減少被濫用財力總量的條件。記住，從爭取更多財力用之於民的立場出發，真正的關鍵是減少被濫用財力的總量。要是這個總量的水平不降低，單靠增加審計和辦案的費用，加到一定數量再加就得不償失。而無論怎麼加，都是社會損耗的增加。
究竟引進哪些限制條件，纔可以減少被濫用財力的總量呢?很多。比如改變瀰漫於官場的奢靡風氣;比如大幅提高官員的道德水準;比如完善財政紀律和規章;比如增加政府財政活動的公開性和透明度;比如強化人大、輿論和公衆對公共財政的參與;或者全面推進鄧小平早在1980年就宣佈的政治體制改革。只要切實做到，上述每一項都可以降低財力被濫用的總量。
但若要問，有沒有哪一項限制條件，簡明、易行、可收到立竿見影之效，又與任何其他限制條件完全不矛盾?我認爲有的，那就是以法律約束政府總開支。這件事情的要點有四個：第一，正式立法，最好在憲法裏有專門條款。第二，政府開支總量，可以是絕對量，也可以是佔國民所得的一個比例;從容易堅持的角度看，比例量遠爲可取。第三，約束政府總開支，就是約束政府總收入(包括稅收、國債和其他收入)。第四，立法約束不是絕對不變，而是變要講程序，不能隨意變。
爲什麼以法律約束政府總開支，就可降低被濫用財力的總量呢?最明顯的是，約束了政府總開支，也就約束了被濫用財力的總量。誇張一點想：如果法定政府總開支不得高於國民所得的30%，那麼即便全部財力都被濫用——這當然是不可能的——濫用總量也就是30%。爲政府總開支安裝上法定的閘門，可以關住被濫用財力的總量。
以法律約束政府總開支，對降低財力被濫用總量的第二方面影響巨大，是便於人大、輿論和公衆審查增加政府收入的建議和主張。是的，爲改善收入分配，爲調控經濟，爲各種長遠和短暫的緊迫需要，增加國債、稅收和政府其他收入的呼籲、建議和主張，幾乎無日無之。都有道理，但所有道理加到一起，可以加出一個大錯來——政府總收入增加過快，與國民經濟的總體水平脫了節，更與防範公共財力被濫用的能力脫了節。
有專家曾把稅收佔GDP的比例，定義爲“國家能力”。他們也許是對的，但要靠想象才能假定，取之於民的全部可以用之於民。在財力的取、用可能分道揚鑣的真實世界裏，我們不能離開防範公共財力被濫用的實際能力來鼓吹增加國家財力。記得西遊記吧，一個唐僧，要配上豬八戒、沙和尚和孫悟空，才能從西天取經回來。要是三個唐僧配一個豬八戒，結局會怎樣?至於近來有人不知所謂的“大政府”言論，不過是把十個唐僧打包送上西天的偉大主張。
加一個以法律約束政府總開支的限制條件，各種增加政府收入的主張就必須互相競爭。橫豎加了稅就減債，庫房多收了國企的壟斷利潤就減稅。因此，專家們不能僅僅論證“增”的理由，而且要論證“優”的根據，更要爲“減”獻計獻策——否則就什麼也加不進去。專家意見之間的競爭程度提升了，有利於人大、輿論和公衆作出正確的判斷。
最後一點很重要。在一個行政主導的體制裏，公共財力用途究竟何在、利用效率究竟如何，信息掌握在政府部門和關鍵官員手裏。以法律約束政府總開支，政府內部各機構和各層次爭取國家財力的競爭也增加了。這樣，政府部門和官員們就互相“盯得緊”，也應該更樂意配合審計和監管部門約束其他部門的開支行爲。就是說，行政部門和官員的信息優勢，可爲減少財力被濫用而用。
能夠做到以法律約束政府總開支嗎?難。反正西方發達國家沒有一個做到過。美國幾乎做到，1982年參議院以2/3的多數票通過了“平衡預算限制稅收”的憲法修正案，但衆議院表決少了兩票;1994年共和黨“與美國締約”，包括了一個增加稅收必須得到國會絕對多數通過的修正案，最終以1票之差功虧一簣。歐洲的福利國家就不要談了。這也許說明，民主投票的政制難以立法約束政府總開支。
西方以外的世界如何?沒有查過。中國歷史上，康熙皇帝在1711年頒佈過“人丁滋生，永不加賦”的詔令。據史家考證，田賦的徵稅部分，“永不加賦”言而有信，但雜費和其他貓膩，卻從來沒有乾淨利落過。田賦以外，清代商業流轉稅似乎永遠在加。更重要的是，“永不加賦”約束的是稅收絕對量，真的百分之百做到，則政府財力不能隨經濟總量增長而增長，一旦有事，“國家能力”危矣。
還是放眼未來吧。中國可以做到以法律約束政府總開支嗎?不敢說。敢說的只有一點，如果做到，“中國世紀”云云，就劃出了最重要的一條底線。在這個意義上，四分之一世紀的改革開放帶動的經濟成長還能不能持續，成敗在此一舉。